В формировании кадрового корпуса государственных служащих важен учет их субъективной предрасположенности к исполнению функций государственного управления.
Речь идет об отношении чиновников к своему социальному статусу, к обязанностям по оказанию услуг гражданам и организациям, о мотивах, правовых и нравственных регуляторах их служебного поведения, которые могут быть выявлены с помощью социологических исследований.
Некоторое представление об опыте такого рода исследований дают материалы опросов работников федеральных и региональных органов власти, осуществленных социологическим центром Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Социологические опросы государственных служащих, проведенные в 1997 и 2002 годах, свидетельствуют, что за прошедшие пять лет в их коллективном сознании произошел ряд изменений.
Во-первых, существенно укрепилась социально-профессиональная ориентированность чиновничества на работу в органах власти. Если раньше подавляющее большинство опрошенных работников государственного аппарата беспокоили политическая ангажированность кадровой работы, отсутствие правовой базы служебной деятельности, перманентные изменения структур органов государственной власти и связанная с этим неопределенность перспектив работы, неясность служебных функций, недостаточная социальная защищенность, то теперь эти тревоги в основном ушли в прошлое.
В какой-то мере состояние профессиональных установок и самочувствия кадров государственной службы характеризуется следующими показателями, полученными по итогам опроса, проведенного в 2002 году:
— 82,3% опрошенных целиком (или в основном) удовлетворены своей работой;
— 79,1% выразили установку на работу в органе власти как на единственную или главную профессию для них;
— 75,9% проявили интерес к дальнейшему продвижению по службе;
— 75,4% оценили степень своей социальной защищенности на государственной службе выше (в сравнении с работниками внебюджетной сферы);
— 70% не намерены покидать государственную службу по собственной воле;
— 93,2% считают необходимым для себя получение дополнительной профессиональной подготовки по роду выполняемой работы.
Следует подчеркнуть, что эти показатели, особенно целевая установка государственных служащих на работу в госаппарате как на профессиональную деятельность, в основном соответствуют концепции формирования бюрократии идеального типа, разработанной еще на рубеже XIX и XX веков широко известным немецким ученым Максом Вебером.
Формирование положительных профессиональных целевых установок стало возможным в результате осуществленных за последние годы мер, направленных на улучшение организационно-правового и социального обеспечения государственной службы, на совершенствование системы профессиональной подготовки и переподготовки государственных служащих. Естественно, эта деятельность нуждается в дальнейшем развитии.
Во-вторых, в коллективном сознании государственных служащих получило заметное развитие чувство их особой социально-статусной значимости в сложившейся системе общественных отношений. Об этом свидетельствует вся совокупность материалов исследований. В частности, показательна динамика ответов на вопрос о том, насколько высок для них престиж работы в органах государственной власти, отраженная в таблице 1.
Таблица 1.
Мнение государственных служащих об уровне общественного престижа работы в органах власти (%от числа опрошенных)
| Варианты ответов | 1997 год | 2002 год |
| Очень высокий или высокий престиж | 35,1 | 65,6 |
| Невысокий престиж | 56,8 | 23,8 |
| Совсем низкий престиж | 2,7 | 1,5 |
| Затруднились ответить | 5,4 | 8,5 |
| Не ответили | — | 0,6 |
Заметим, эти представления чиновников о престижности для них государственной службы как вида профессиональной деятельности существенно расходятся с другой стороной функционирования государственной службы — с оценками общественным мнением общественной полезности работы органов государственной власти. Но об этом пойдет речь дальше. Пока же, комментируя данные таблицы, следует подчеркнуть, что доля высоких оценок престижности работы в системе государственной службы за пять лет увеличилась почти вдвое и стала преобладающей. Это, несомненно, является благоприятным социально-психологическим условием совершенствования работы с персоналом аппаратов органов власти, направленной на развитие добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими своих должностных обязанностей.
В-третьих, ментальность государственных служащих утратила более или менее выраженные политические и идеологические установки, в их сознании стали доминировать сугубо прагматические ориентиры аппаратной работы. Эта эволюция по форме соответствует требованиям нормативных актов в сфере государственной службы. Однако важно учитывать и то, в чем конкретно выражается прагматический настрой работников госаппарата, ибо прагматизм в служебных делах может иметь знаки «плюс» и «минус».
При последнем опросе (как и при опросе, проведенном в 1997 году) отчетливо выявилось следующее: эффективность своей служебной деятельности чиновники усматривают в исполнении ими сугубо канцелярских и бюрократических процедур самих по себе, в основном не связанных с реализацией интересов государства и тем более с оказанием государственных услуг гражданам и организациям.
Фактически сложилась известная в прошлом ситуация превращения чиновников в своеобразных «винтиков» машины. Но не «винтиков» государственной машины в целом, работающей по единому алгоритму, а «винтиков» разрозненных аппаратов и так называемых команд по обслуживанию начальников.
Обратимся к ответам государственных служащих на достаточно провокационный (и содержащий подсказку «правильного» ответа) вопрос, который был сформулирован следующим образом: «По идее в современном обществе государственный служащий должен быть слугой государства, а не «короля» (руководителя органа власти). По вашему мнению, чьим «слугой» он является в реальной жизни?» Полученное распределение ответов представлено в таблице 2.
Таблица 2
Мнение государственных служащих о выполняемой ими роли на работе в органах власти (%от числа опрошенных)
| Варианты ответов | 2002 год |
| Слуги государства | 38,2 |
| Слуги народа | 14,4 |
| Слуги короля или королевских министров (руководителей органов власти или подразделений) |
30,6 |
| Служат преимущественно сами себе | 11,0 |
| Слуги финансовых олигархов | 2,1 |
| Другое | 3,7 |
При условии искренности ответов (а в этом полной уверенности нет) опрошенные разделились в оценках роли государственных служащих на две почти равные части: с одной стороны — на идентифицирующих чиновников (и самих себя) со «слугами государства», с другой стороны — со «слугами короля». Такая ситуация далека от идеала, так как (по определению) профессиональное предназначение государственного служащего независимо от его должности и управленческих функций состоит в конечном счете в служении государству. Заслуживает критической оценки и то, что в спектре доминирующих профессиональных установок чиновничества почти не нашлось места установкам на оказание государственных услуг гражданам и организациям.
Рассматривая данные опросов в свете идей об укреплении власти и становления эффективного государства, уместно обратить внимание на то, что в настоящее время статус работы в органах государственной власти является для большинства чиновников синтезом достаточно высокого общественного статуса и канцеляризма, обеспечивающим их самодостаточность. По сути дела обозначенная ситуация представляет собой ярко выраженную форму административного отчуждения государственного аппарата от общества, а это отчуждение накладывается на отчуждение населения от государства и исполнения гражданских обязанностей. Это чревато снижением эффективности государственного управления.
В-четвертых, за последние пять лет в системе государственной службы в значительной мере обесценились нормы профессиональной этики и правила служебного поведения, что наглядно видно при сопоставлении данных двух опросов государственных служащих, в ходе которых им предлагалось отметить все те нормы и правила служебного поведения, которые ценятся в их аппаратной работе. Некоторые из полученных данных представлены в таблице 3.
Таблица 3
Рейтинг некоторых норм и правил служебного поведения
(%от числа опрошенных)
| Нормы и правила | 1997 год | 2002 год |
| Добросовестное отношение к работе | Нет данных | 68,8 |
| Дисциплинированность | 56,8 | 33,8 |
| Способность брать ответственность на себя | 52,6 | 30,6 |
| Инициативность | 13,5 | 28,5 |
| Доброжелательность | 61,5 | 27,6 |
| Честность | 67,6 | 22,6 |
| Способность к компромиссу | 27,0 | 20,6 |
| Принципиальность | 54,0 | 17,6 |
| Признание прав и свобод граждан | 18,9 | 16,2 |
| Справедливость | 37,8 | 12,6 |
| Склонность к взаимопомощи | 29,7 | 8,5 |
| Терпимость к чужим жизненным идеалам | 16,2 | 6,5 |
| Открытость | 32,4 | 5,0 |
| Служебный педантизм | 18,9 | 4,4 |
Примерно такую же картину дало распределение ответов на вопрос о том, какие именно характеристики работников аппаратов органов государственной власти способствуют их продвижению по службе. На первом месте по числу отметивших оказалось добросовестное исполнение обязанностей. С большим отрывом от этого показателя фигурируют служебное бескорыстие, внимание к запросам граждан, проявление независимости от посторонних организаций и пр.
Наиболее проблематичным представляется то, что установки большинства опрошенных на добросовестное отношение к работе слабо корреспондируются с рядом других общественно значимых норм и правил профессиональной этики.
Такие акценты, характеризующие значимость факторов служебного продвижения чиновничества, не случайны. Как указывают большинство респондентов, главным требованием к их работе является быстрое и безапелляционное реагирование на бюрократические запросы, зачастую не связанное с логикой служебной деятельности. Большинство из них вынуждены тратить силы на подготовку отчетов, справок и другую работу «на корзину для бумаг», а также на множество согласований при решении элементарных задач.
Иначе говоря, реальная практика регламентации работы государственных служащих и требований к их качествам настраивает их в основном на выполнение работы, слабо сопряженной с реальными интересами государства и государственными услугами населению.